Bulletin d’analyse sur l’Asie de l’Est et du Sud-Est

La difficile gouvernance des forêts indonésiennes

Où en est le programme ONU-REDD plus ?

vendredi 13 février 2015, par Jean-François Bissonnette

En Indonésie, la gestion des forêts fait l’objet d’une attention soutenue de la part de la communauté internationale depuis le début des années 1990. Les observateurs estiment que 1.2 million hectares de forêt auraient disparu à chaque année durant la décennie 2000, surtout sous l’effet de l’expansion des monocultures de palmier à huile [1]. Le pays est troisième pollueur après la Chine et les États-Unis, et ce à cause de la destruction des forêts et des tourbières. La déforestation, en Indonésie et ailleurs dans les pays tropicaux, apparaît d’autant plus préoccupante qu’elle représente la deuxième source d’émissions de gaz à effet de serre après les combustibles fossiles, soit le cinquième des émissions anthropiques totales [2]. Pour faire face à ce problème, le programme de réduction des émissions liées à la déforestation a été mis sur pied.

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Plantation de palmiers à l’huile, Indonésie. Crédits : Ryan Woo pour CIFOR - CC BY-NC-ND 2.0.

Dans le cadre de la 13e conférence des parties de la Convention des Nations Unies sur les changements climatiques, tenue à Bali en 2007, plusieurs pays ont adopté un plan d’action pour appuyer les états dans la réduction des émissions liés à la déforestation et à la dégradation des forêts. Le programme d’abord connu sous le nom de l’acronyme REDD, est devenu REDD+ par l’inclusion des initiatives pour accroître les stocks de carbone grâce à une gestion améliorée et à la conservation [3]. Si les objectifs du programme sont clairs, ses modalités ont changé au fil du temps. Alors qu’il s’agissait au départ d’offrir des paiements aux utilisateurs de la forêt pour la séquestration du carbone, il s’agit maintenant d’une vaste initiative pour réformer la gestion forestière, sans exclure les paiements pour le maintien d’un stock de carbone.

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Forêt, Kalimantan. Crédits : Nanang Sujana pour CIFOR - CC BY-NC-ND 2.0.

Dans la foulée de l’adhésion de l’Indonésie à REDD, dès 2007, le Ministère des forêts a initié l’Indonesia Forest Climate Alliance (IFCA) afin de coordonner les efforts, avant de mettre sur pied la REDD+ Task Force qui a mené des consultations et des études qui ont permis l’établissement de projets-pilotes dans plusieurs provinces. L’IFCA a été remplacée par une agence interministérielle permanente en septembre 2013.

Certaines réalisations de la Task Force sont notoires, notamment l’élaboration d’une stratégie nationale qui se décline à l’échelle provinciale, et le développement de méthodologies, d’outils de mesure et de contrôle de la gestion forestière, notamment pour l’application du moratoire sur l’allocation de nouvelles concessions en régions de forêts primaires et de tourbières annoncé en mai 2011 [4]. Ces projets sont le fruit de la collaboration entre plusieurs acteurs nationaux et internationaux issus de la société civile et des institutions qui fournissent un appui technique et financier pour la réalisation des études, comme la mesure des stocks de carbone, et le suivi de la gestion dans les localités. Mais le pouvoir du Ministère des forêts dans l’administration du programme serait toujours disproportionné, et sa proximité avec le lobby de l’agro-industrie laisse plusieurs observateurs dubitatifs quant au potentiel réel du programme [5].

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Lac Sentarum. Crédits : Yayan Indriatmoko pour CIFOR. CC BY-NC-ND 2.0.

Le programme REDD+ s’inscrit dans un ensemble de mesures de gouvernance internationale de l’environnement qui s’appuient elles-mêmes sur des mesures incitatives financées par des ONG environnementales et des accords bilatéraux. Le programme se veut un cadre de référence administré à l’échelle nationale, bien qu’il implique tout de même à moyen terme l’édification d’une architecture de gouvernance internationale fondée notamment sur un marché de crédits de carbone. L’Indonésie a bien sûr intérêt à améliorer ses modes de gestion, et à participer à une initiative internationale d’une telle ampleur, mais les moyens de gestion et de financement offerts dans le cadre du programme ont également fourni d’importants incitatifs. À cet égard, le gouvernement y voit un moyen de poursuivre son développement économique dans le respect des principes de durabilité, en obtenant une compensation pour la réduction des émissions de gaz à effet de serre. Des engagements audacieux ont d’ailleurs été pris à cet effet, soit une réduction de 26% des émissions d’ici 2020 et une réduction additionnelle de 15%, dépendante de l’aide internationale [6]. Afin d’appuyer ces efforts, le gouvernement norvégien s’est d’ailleurs engagé, par une lettre d’intention en 2010, à accorder jusqu’à un milliard de dollars à l’Indonésie, en fonction de ses performances.

Par son adhésion à REDD+, le gouvernement indonésien s’engage également à s’attaquer aux facteurs sous-jacents à la déforestation, soit les lacunes qui persistent dans l’administration foncière et la participation des communautés à la gestion des ressources. La réforme de l’administration des droits fonciers sous l’égide de REDD+ pourrait permettre d’accéder aux importantes ressources nécessaires pour aller de l’avant, mais elle soulève des inquiétudes chez les communautés locales, qui craignent de perdre des droits acquis lors de l’imposition d’un nouveau régime foncier [7]. Le débat fait rage quant au bien-fondé de l’initiative elle-même, puisque malgré la participation d’un grand nombre d’acteurs de la société civile aux divers forums de discussion et aux projets pilotes, elle est toujours dominée par le Ministère des forêts. Plusieurs auteurs y voient d’ailleurs une tentative de recentralisation de la gouvernance forestière, une décennie après les réformes de décentralisation qui ont été plutôt favorables à la participation des communautés locales à la gestion durable des forêts [8]. D’autres ont toutefois rappelé, à juste titre, que les mesures de décentralisation n’ont pas freiné la déforestation, car elles ont incité les gouvernements locaux à maximiser l’exploitation des ressources pour pallier à la fin des transferts du gouvernement central [9]. Quoi qu’il en soit, le programme REDD doit composer avec les conflits qui persistent entre les acteurs impliqués dans la gestion forestière, et c’est peut-être en cela qu’il recèle un important potentiel.

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Feu de forêt. Crédits : Rini Sunaiman, Ambassade de Norvège pour CIFOR - CC BY-NC-ND 2.0.

Il demeure que de nombreux défis se dressent sur la voie d’une meilleure gestion forestière en Indonésie, au-delà de l’effervescence des acteurs impliqués dans la formulation des politiques et la réalisation des recherches. La mise en œuvre d’un programme comme REDD+ relève surtout de la pérennisation d’institutions transparentes et de structures de participation démocratiques qui répondent aux besoins des acteurs impliqués. De plus, alors que s’est achevée la phase de préparation en 2013, les mécanismes de financement demeurent toujours incertains, comme la place que pourra y jouer le secteur privé indonésien, car pour l’instant, REDD+ est presqu’entièrement dépendant des transferts internationaux. Ainsi, doit-on voir dans cette initiative la consolidation d’une gouvernance mondiale de l’environnement dirigée par et pour des acteurs non-gouvernementaux qui au final ont une portée réformiste limitée à l’échelle nationale ?

Légende (photo de couverture) : Un orang-outan mâle à Tanjung Puting, Kalimantan-centre.

Crédits (photo de couverture) : Terry Sunderland pour CIFOR. CC BY-NC-ND 2.0.

Portfolio


[2Pachauri, R. K., & Reisinger, A. (Eds.). 2007. Climate Change 2007 Synthesis Report : Summary for Policymakers. IPCC Secretariat.

[3Agung, P., Galudra, G., Van Noordwijk, M., & Maryani, R. 2014. Reform or reversal : the impact of REDD+ readiness on forest governance in Indonesia. Climate Policy 14(6), 748-768.

[4Austin, K., Sheppard, S., & Stolle, F. 2012. Indonesia’s moratorium on new forest concessions : key findings and next steps. World Resources Institute Working Paper. WRI, Washington DC.

[5Brockhaus, M., Di Gregorio, M., & Carmenta, R. 2014. REDD+ policy networks : exploring actors and power structures in an emerging policy domain. Ecology and Society 19(4), 29.

[6Agung, P., Galudra, G., Van Noordwijk, M., & Maryani, R. 2014. Reform or reversal : the impact of REDD+ readiness on forest governance in Indonesia. art. cit.

[7Larson, A. M., Brockhaus, M., Sunderlin, W. D., Duchelle, A., Babon, A., Dokken, T. & Huynh, T. B. 2013. Land tenure and REDD+ : the good, the bad and the ugly. Global Environmental Change 23(3), 678-689.

[8Sandbrook, C., Nelson, F., Adams, W. M., & Agrawal, A. 2010. Carbon, forests and the REDD paradox. Oryx 44(03), 330-334. ; Phelps, J., Webb, E. L., & Agrawal, A. 2010. Does REDD+ threaten to recentralize forest governance. Science, 328(5976), 312-313.

[9Wunder, S. (2010). Forest decentralization for REDD ? A response to Sandbrook et al. Oryx, 44(03), 335-337.

Chercheur post-doctoral au Département de géographie de l'Université Laval, PhD (Université de Toronto).

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